再审检察建议:破解民事监督"倒三角"难题

时间:2019-12-24 09:39:00作者:朱先琼 张艳新闻来源:正义网

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  司法实践中再审检察建议并未达到预期的效果,采纳率低、运行不畅问题突出,造成大量民事监督案件涌向并积压在上级检察院,加剧了民事生效裁判监督“倒三角”状态。如何有效发挥检察建议再审制度的功能,是一个亟待解决的难题。

  2012年修改的民事诉讼法,将“检察建议”正式确定为法定的监督方式,这意味着检察建议这一监督形式由此从实践探索转为法律制度。相较于抗诉而言,再审检察建议具有更加灵活、及时、高效且有利于促进矛盾化解于基层的特点。但司法实践中再审检察建议并未达到预期的效果,采纳率低、运行不畅问题突出,造成大量民事监督案件涌向并积压在上级检察院,加剧了民事生效裁判监督“倒三角”状态。如何有效发挥检察建议再审制度的功能,是一个亟待解决的难题。笔者于2019年6月至7月对2018年度四川省检察机关民事再审检察建议运行状况进行了全面考察,并以此为蓝本,深入解剖再审检察建议的适用现状、运行中的主要问题及原因,思考相关对策。

  民事再审检察建议的实践考察

  ■分析全省民事再审检察建议的基本情况发现,再审检察建议运行中存在的主要问题有以下几点:受理环节把关不严;实体审查不够严谨;忽视案件进程追踪;部分法院对再审检察建议不够重视。

  (一)民事再审检察建议的基本情况

  2018年,四川省检察机关向法院发出民事再审检察建议263件,收到回复166件,其中,决定再审77件,收到再审裁判结果文书37件:再审改判23件,调解结案5件,发回重审1件,维持原判3件,其他5件。

  在对全省2018年建议再审案件全面考察的基础上,我们对四川省7个地区的165件案件进行逐案评查,7个地区再审检察建议案件具体情况见下图。

  (二)再审检察建议案件的特点

  1.监督对象以一审生效裁判为主。建议再审的263件案件中,237件为针对一审生效裁判提出,占总数的90%。此外,一审生效判决中缺席审判案件占比较高,如A市有34件缺席审判案件,占该市建议再审案件总数的57.6%。

  2.民间借贷、侵权纠纷类案件占比较大。民间借贷纠纷案件有99件,占建议再审案件总数的38%;医疗损害、交通事故责任纠纷等侵权类案件42件,占建议再审案件总数的16%。前述两类案件占总数的54%。虚假诉讼在民间借贷纠纷中较为突出,占民间借贷类案件的33%。

  3.监督理由较为集中。建议再审事由为原裁判认定的基本事实缺乏证据的89件,认为适用法律确有错误的58件,认为有新证据足以推翻原裁判的49件。此外,认为民事调解书损害国家利益和社会公共利益(下称“两益”)的也不少,共有33件。

  4.基层检察院是办案主力军。263件建议再审案件中,基层检察院办理237件,占建议再审案件总数的90%;市级检察院办理26件,占建议再审案件总数的10%。

  (三)再审检察建议运行中存在的主要问题

  一是受理环节把关不严。此环节的主要问题是将不符合监督受理条件的案件予以受理。评查的165件案件中,对因申请再审超过六个月法定期限被法院驳回而受理的有6件;不符合依职权启动监督的有25件;将不涉及“两益”的民事调解书纳入监督的有11件。

  二是实体审查不够严谨。突出表现为检察监督意见错误、监督方式不当。(1)监督意见错误。主要因错误认定案件事实、错误分配举证责任、错误采信“新证据”、错误适用法律,导致错误提出监督意见。(2)监督方式不当。一方面是对仅存在程序监督或执行监督事由的案件,错误适用结果监督;另一方面是对仅有程序瑕疵,宜将问题汇集后向法院发出工作建议实施类案监督的案件,错误适用个案监督。

  三是忽视案件进程追踪。不重视对再审检察建议落实情况的跟踪,一定程度上影响了监督的效果。(1)跟踪监督缺位或不规范。全省对建议再审案件进行了跟踪的137件,占提出再审检察建议总数的40%。不少再审检察建议一发了之,不跟踪、不掌握建议的落实和采纳情况。即使跟踪也仅限于电话沟通,不做跟踪记录,且多数案件的跟踪工作止步于收到再审裁定,忽视对最终审判结果的审查。(2)跟进监督薄弱。跟进监督案件只有4件,占未获法院回复和不采纳案件数的2.1%。调研发现,监督意见正确符合跟进监督条件的有21件,未通过跟进监督与抗诉方式有效衔接,使监督持续力断档。

  四是部分法院对再审检察建议不够重视。主要表现在以下五个方面。(1)法院办理部门不明确。各地法院受理建议再审案件的部门不尽相同,有的地方立案庭与审监庭之间相互推诿。(2)再审裁判文书中不反映检察机关的监督职能。部分再审裁判文书对再审检察建议只字不提。(3)回复意见无理由阐释。部分法院在对再审检察建议的回复中只是表示“不予采纳”,或者仅用“认定事实并无不当”“实体判决并无不当”等原则性理由否定再审检察建议。(4)对再审检察建议不回复、回复超期或者回复文书不规范。2018年全省共有97件再审检察建议未获回复,占检察建议再审案件总数的36。7%;回复超期的32件,占回复数的20%。此外,各地法院对再审检察建议的回复方式五花八门,仅G市就出现了《民事决定书》《复函》《民事裁定书》,以及既无标题又无字号的便笺式回复四种形式。

  再审检察建议制度运行不畅、建议采纳率低的原因分析

  ■再审检察建议运行不畅、建议采纳率低的原因有:制度本身方面存在刚性不足、适用条件不明确的问题;检察机关方面存在司法理念有偏差、忽视与法院沟通、跟踪监督意识薄弱、办案人员能力不足和考核指标设置不科学的问题;法院方面存在对司法解释关于再审检察建议效力的新规定执行不到位的问题。此外,法检两院还存在认识分歧。

  (一)检察建议再审制度设置上的原因

  一是再审检察建议制度刚性不足。民事诉讼法未明确再审检察建议的法律后果以及法院办理建议再审案件的方式、程序等问题,是否启动再审程序完全取决于法院。这势必导致部分案件不能进入再审程序。

  二是再审检察建议适用条件不明确。民事诉讼法及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(下称民事诉讼法司法解释)对再审检察建议和抗诉的适用条件未做明确区分,加之实践中法院对再审检察建议这一监督方式不太认同,导致基层检察院更愿意采用抗诉方式实施监督。

  (二)检察机关自身原因

  一是司法理念存在偏差。如过分强调保障当事人的诉权,认为案件实体是否有问题应当由法院在庭审中查明;重视办案数量忽视办案质量;不注重调查核实权在民事监督办案中的运用,将突破虚假诉讼的希望寄托于公安机关,并且对侦办工作疏于跟踪监督,等等。

  二是忽视与法院的沟通。建议再审案件中,检察官没有出庭支持监督并表达监督意见的机会,因此在办案中与法官的沟通交流显得尤为重要。然而部分检察官习惯于通过机要通道发送再审检察建议,而且是一发了之。

  三是跟踪监督意识薄弱。再审检察建议并无强制性法律效力,启动再审与否的决定权掌握在被监督者手中。加之部分检察机关缺乏跟踪和跟进监督意识,对再审裁判结果听之任之,影响了监督目的实现。

  四是办案人员能力不足。全省2018年建议再审的案件中,监督事由集中于基本事实缺乏证据证明、有新证据足以推翻原裁判、适用法律确有错误,但较低的采纳率一定程度上表明办案人员对前述三项监督事由判断不准。能力的不足还导致混淆个案监督与类案监督的区别,错误适用监督方式。此外,能力不足还表现在再审检察建议书制作质量不高,导致再审检察建议难以令人信服。

  五是考核指标设置不科学。近年来,省市两级检察院均将再审检察建议提出数设置为考评加分项,但未将采纳情况纳入考核。一些基层检察院受考评机制的驱动,片面追求办案数量,甚至对没有监督必要的问题依职权启动监督程序。

  (三)法院方面的原因

  民事诉讼法司法解释第420条规定,法院审理因检察院抗诉或者检察建议裁定再审案件,不受此前已经作出的驳回当事人再审申请裁定的影响。但实践中部分法院仍以下级法院无权自行决定再审或者上级法院已经裁定驳回再审申请为由拒绝检察建议再审案件。

  (四)法检两院认识分歧

  一些案件因法检两院在案件法律关系认定、举证责任分配、法律适用等方面存在认识分歧,如虚假诉讼是否损害了“社会公共利益”、因交通事故产生的侵权之债是否属夫妻共同债务、新证据效力等问题评判标准不一致,在此情形下法院通常不会采纳再审检察建议。

  提升民事再审检察建议质效的对策思考

  ■提升民事再审检察建议质效应着重以下方面:更新民事诉讼监督理念;严把检察监督条件;健全相关工作机制;加强民事检察队伍建设;完善再审检察建议法律制度。

  (一)更新民事诉讼监督理念。一是深化法律监督理念,厘清审判思维与法律监督思维的差异。审判程序工作既要考虑保障当事人的诉权,也要考虑裁判结果的公正,而法律监督则应将维护司法公正提在前面,故而须有充分证据证明原裁判存在错误。二是树立有限监督理念,突出民事检察监督办案重点。要通过繁简分流机制确定办案重点。三是强化精准监督理念,改革民事监督办案模式。坚持书面审查与调查核实相结合,充分运用民事诉讼法赋予的调查核实权查明案件事实。四是践行“以人民为中心”理念,力求化解矛盾案结事了。深入开展释法说理工作,积极引导当事人选择非诉讼方式解决纠纷,把定分止争工作做细做实。五是秉持法律共同体理念,合力捍卫法治权威。法检两院应努力劝导当事人接受正确裁判,以避免司法资源浪费和加重当事人讼累。

  (二)严把检察监督条件。一是把住案件受理审查关口。民事检察部门应与控申和案管部门共同携手,精准把握案件受理条件,严格案件材料审核,共同守住案件“进口”。二是提升建议再审案件办理质量。对于拟提出监督意见的案件,应通过检察官联席会议、专家咨询等制度补强业务能力上的短板。三是注重虚假诉讼的甄别、侦查引导与配合。通过对虚假诉讼案件的突破助力建议再审案件办理。四是提高再审检察建议文书制作质量。通过开展优秀再审检察建议书评选,引导、促进文书的高质量制作。五是建立案件质量定期分析制度。坚持从证据采信、事实认定、法律适用、办案程序、跟踪监督以及法律文书质量等方面定期全面评析建议再审案件质量。六是完善典型案例指导制度。及时收集典型案例,组织开展典型案例评选,并积极做好向最高检推荐指导性案例的征集、初选、报送等工作。

  (三)健全相关工作机制。一是强化并规范跟踪监督机制。再审检察建议发出后,应当对法院办案进展进行跟踪,并记录每个办案节点的情况。二是健全再审检察建议跟进监督机制。上级检察院应适时通过跟进监督工作持续发力,发挥抗诉对再审检察建议的后盾保障作用,注重备案制度功能的发挥,对逾期未回复或回复不采纳监督意见但案件确实符合监督条件的,下级检察院要及时提请上级检察院采用抗诉方式实施跟进监督;对下级检察院监督意见确有错误的,上级检察院应责成下级检察院及时撤回。三是健全建议再审案件反馈机制。检察机关应主动加强与同级法院沟通,争取法院对再审检察建议这一法定监督方式的认同,可通过会签文件等方式就相关问题达成共识:统一确定审监庭作为建议再审案件的审查部门;明确回复方式为民事裁定形式,并详细阐明不采纳的理由和依据;再审裁定和再审裁判结果文书应载明检察机关提出再审检察建议的情况;严格执行三个月回复时限规定等。四是完善再审检察建议考评机制。设定数量与质量并重的考核指标,充分发挥考评机制的正向激励作用。将建议再审后因当事人和解而撤回监督申请等能体现检察监督作用的情况作为采纳情形统计,并结合再审检察建议跟进监督情况和社会效果等全面考量办案质量。同时,正确界定再审检察建议采纳率计算方式,即建议采纳率等于法院决定再审数与法院回复数之比。

  (四)加强民事检察队伍建设。着力改善民事检察监督队伍专业结构,加强人员配备并保持队伍稳定。通过集中培训、优秀案件评选、案件研讨、专题调研、“检答网”运用等方式,加强队伍的专业化建设。

  (五)完善再审检察建议法律制度。修改后的民事诉讼法对再审检察建议的办理程序、办理期限、法律后果等核心问题未予明确,导致再审检察建议在实践中缺乏刚性,建议通过法律修订完善建议再审制度。一是明确民事再审检察建议的效力和审理程序。在民诉法中明确规定应由合议庭审查检察建议再审案件。认为再审检察建议正确、案件符合再审条件的应当裁定再审,并规定检察建议再审案件的再审办理及庭审参照抗诉案件审理相关规定。二是明确抗诉与再审检察建议的衔接和转换方式。建立民事检察监督递进机制,即首先由同级检察院通过再审检察建议实施监督。再审检察建议不被法院接受而案件又确有错误的,再提请上级检察院抗诉,由上级检察院提出抗诉实施二次监督。三是将“检察建议”修改为“再审检察建议”或“检察意见”。建议将民诉法第208条第2款中的“检察建议”修改为“再审检察建议”,或者“检察意见”,以强化再审检察建议的个案监督属性,满足再审检察建议的效力要求。四是赋予检察机关参与检察建议再审案件庭审的权利。建议民诉法明确规定法院决定启动再审程序的,应在开庭十日前向检察机关送达《出庭通知书》,通知检察机关派员出庭。

  (作者分别为四川省人民检察院副检察长、二级高级检察官,第六检察部四级高级检察官)

[责任编辑:马志为]

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