检察官员额制度良性运行对策研究

时间:2020-01-17 10:26:00作者:简小文新闻来源:正义网

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  │简小文* 

  [摘 要] 检察官员额制度作为按司法规律配置司法人力资源、实现检察官革命化正规化专业化职业化的重要制度,是实行司法责任制的基石。当前,虽然司法责任制各项配套制度正在不断建立和完善,突出检察官办案主体地位的司法办案模式初步确立,但是检察官员额制度运行中人员队伍结构、体制机制等方面与司法责任制改革目标还存在差距,一定程度上影响了检察队伍整体建设和“四大检察”职能的充分发挥,因此,需要从优化人员队伍结构、完善检察官权力清单、加强监督制约、优化绩效考核等方面对现有制度进一步予以完善。 

  党的十九大报告指出,深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,从而为深化司法体制改革指明了方向。司法责任制是司法体制改革的关键,而检察官员额制度作为按司法规律配置司法人力资源、实现检察官革命化正规化专业化职业化的重要制度,则是实行司法责任制的基石。确保检察官员额制在科学合理的轨道上健康运行,并由此调整和改善检察权运行机制,是当前检察改革所面临的突出问题。因此,研究检察官员额制的运行状况,具有重要的理论和实践意义。笔者所在的检察官员额制度运行情况实证研究课题组围绕检察官员额制度运行整体评价、检察人员分类情况、检察权运行情况、司法责任制度落实情况、职业保障落实情况等五个方面,选取了内蒙古自治区包头、呼伦贝尔、乌海三个盟市及所属基层检察院进行了问卷调查,共收回有效调查问卷823份。通过对问卷调查结果的分析,初步掌握了检察官员额制度运行的情况。 

  一、检察官员额制度运行现状(略) 

  二、检察官员额制度运行中存在的主要问题 

  (一)员额检察官能力不足与独立承担司法责任不相适应 

  一是当前员额检察官群体中年龄偏大者较多,还有部分人员原在综合岗位且多年不办案,这部分同志独立办案比较吃力,信息化应用水平相对不高。特别是基层检察院入额的检察官中领导占比较大,他们虽承担一定的办案任务,但需要其他员额检察官、检察辅助人员做大量的辅助工作。因此,当前虽实现了办案力量向一线倾斜,但距离检察官真正专业、专注、专心办案的状态还有不小差距。一些员额检察官在认定案件事实、收集固定证据、正确适用法律等方面,不敢独立办案,导致检察委员会会议召开频繁或请示检察长决定较多,降低了办案效率。二是骨干断层,人才流失现象较为明显。以内蒙古自治区为例,专家型人才、一专多能复合型人才不足,本领恐慌问题比较突出。⑤特别是民行检察部门员额检察官数量较少,情况较好的检察院有1至2名,没有员额检察官的检察院比例也较高,显然与推进“四大检察”全面协调充分发展的要求不相适应。 

  (二)检察辅助人员力量不足与组建办案团队要求不相适应 

  一是检察辅助人员力量严重不足,无法与员额检察官达到1:1比例。在内蒙古自治区,员额检察官与检察官助理配比倒挂的现象较为普遍,有的检察院员额检察官与检察官助理的配比为17︰5。问卷调查中,超过一半的人员(占受访人员的55%)认为各类人员配比需要改善。二是员额检察官和检察辅助人员职业素养不能满足工作需要,培养机制仍需进一步完善。问卷调查中,55%的受访人员认为检察官助理业务能力基本满足工作需要,57%的受访人员认为书记员职业素养不能满足工作需要,64%的受访人员认为应该健全培养机制,加强人员培训。此外,事业编人员、聘用人员与政法专项编制人员收入差距较大,工作积极性不高。⑥ 

  (三)检察官职权不清晰与突出检察官主体地位要求不相适应 

  一是检察官的权限不清晰,部分检察官就案办案、机械办案,仅履行好审查、监督、起诉等法定诉讼职责,对围绕服务经济社会发展大局履行职责的重视程度不够。二是检察官与检察官助理办案权限的界限不清晰,存在两种错误倾向,一种是检察官当“甩手掌柜”,将本应自己亲力亲为的事项交由检察官助理去办理;另一种是检察官助理的作用没有充分发挥出来,将检察官助理等同于书记员,仅负责记录、案件装订等事务性工作。三是检察官与检察官助理的管理关系不清晰。问卷调查显示,认为检察官对检察官助理的考核有一定作用的仅占56%,员额检察官对检察官助理的考核所起到的作用仍有较大提升的空间。四是作为检察官的检察长、副检察长等院领导,仍然存在办理程序性案件等简单案件情形,带头作用仍有进一步发挥的空间。⑦ 

  (四)对检察官赋权程度与实践要求不相适应 

  司法体制改革初期,虽然明确了检察长、检察委员会、检察官的权限划分,但一般案件的不捕、不诉的决定权仍由检察长行使。⑧随着司法体制改革的深入,以及附条件不起诉、认罪认罚从宽制度的有效落实,不捕、不诉案件数量大幅增加。此类案件案情普遍比较简单,普通员额检察官完全能够胜任,不捕、不诉案件决定权仍由检察长行使已经不符合实践要求。同时,在对检察官进行赋权的同时,案件审核评查等内部监督制约机制建设相对滞后,导致出现监督的真空地带,⑨因而,需进一步完善外部监督引入及制约机制。同时,在司法责任清单明晰的背景下,应进一步加强司法责任豁免清单的落实情况。⑩ 

  (五)绩效考评机制与激励目的不相适应11 

  员额制改革后,检察工作绩效考评机制已初步建立,但由于检察机关案件种类多、难易度差别较大等原因,较难设计出一套绝对科学合理的考评奖惩制度。一些地方检察机关单纯以案件数量为考评标准,或采用数个简单案件折抵一个疑难案件的考评方式,导致考评结果不能充分反映办案的实际情况。 

  (六)检察官单独职务序列与干部管理制度不相适应 

  一是员额检察官交流使用、待遇以及检察辅助人员晋升渠道等方面存在不畅通的问题。最高人民法院、最高人民检察院于2017年6月联合印发了《关于法官、检察官单独职务序列实施后交流适用政策的通知》,对于检察官交流转任司法行政、检察官助理等职务,如何比照确定行政职级作出了明确规定。但由于没有相应的政策落地,各地组织部门表示政策不好把握,检察官交流后如何确定行政职级不便操作。二是与检察官等级相对应的工作待遇和住房、医疗、差旅等生活待遇及其他待遇尚不明确。三是在检察辅助人员晋升方面,尤其是检察官助理、书记员晋升方面,相关机制仍未建立或实际开展,存在晋升渠道不畅通的问题。12 

  三、完善检察官员额制度的对策和建议 

  构建公正高效的检察官员额制度,涉及到调整优化人员结构,合理划分检察官权责,强化检察权运行保障,强化内部监督考核与责任追究等多个方面,既要加强顶层设计,也要深入基层实践,因此,需要科学处理好突出检察官主体地位与“检察一体”之间的关系,保障检察权独立行使与追究司法责任之间的关系,以及检察官办案权限与检察长、部门负责人对案件把关的关系。 

  (一)优化队伍人员结构 

  一是针对检察辅助人员力量严重不足、骨干断层的问题,通过招录补员不断调整优化人员结构,多举措解决检察官与检察辅助人员配比不足问题。按照“检察官+检察官助理+书记员”模式,建立检察官办案团队。二是针对当前员额检察官和检察辅助人员能力不足的问题,要以提升员额检察官履职能力为重点,紧盯三类人员素能短板,突出实战要求,大力推行“教、学、练、战”一体化模式,积极开展分级分类按需培训、因需施教和岗位练兵竞赛。通过举办基层检察院检察长素能培训班,抓住关键少数;通过推动领导干部上讲台,“检察官教检察官”帮助式培训不断深入。特别是对于业务骨干断层问题,必须高度重视,以往“师傅带徒弟”式的人才培养模式已经发生变化,各类人员的成长路径由复合式、全能型转变为单通道、精专型,既需要继承传、帮、带传统,又需要注重对新入额、入职人员的任职资格培训。三是要进一步创新和完善教育培训制度,进一步提升培训经费保障和使用效益,解决基层政法单位缺乏培训平台、组训能力弱、培训机会少的问题。四是针对员额检察官交流使用、待遇等问题,需要加强顶层设计,由中央层面统一出台员额检察官医疗待遇、退休待遇等职业保障的相关政策。 

  (二)完善检察官权力清单 

  突出检察官的办案主体地位,激发检察官的主动性和责任感。一是进一步明确检察官职责要求,检察官不仅要履行好起诉、监督、审查等法定职责,还应当履行其他法定责任,特别是服务经济社会发展大局、打好“三大攻坚战”、实现“三大效果”统一等重大职责,并将履职情况纳入绩效评价体系。二是进一步明确检察官在办理案件中的“专属权限”,如作出决定、全面审查案卷、审查检察官助理的办案活动、进行重要的讯问、组织听证或出席法庭等,检察官“专属权限”以外的其他事项可以由检察官助理具体办理。三是对检察官授予权力的范围应与检察队伍专业化职业化程度成正比。随着检察人员素质能力的提高,应进一步赋予检察官更多的办案事项决定权,将适用认罪认罚从宽制度、附条件不起诉等一般案件的不捕、不诉的决定权适当下放,由员额检察官自行决定,更加突出检察官办案的主体地位,也更加符合司法责任制改革的方向。对于重大疑难复杂、有一定社会影响和可能影响其他司法机关判决、裁定、决定的诉讼监督案件,应当根据具体情况提交部门负责人、分管检察长把关。同时,要运用好检察官联席会议机制,把好案件质量关。 

  (三)加强监督制约 

  健全检察官办案全程监控机制,有助于进一步加强监督制约,确保放权不放任、监管不缺位。在放权的同时,通过创新监督方式,加强内部监督,实现从宏观监督、程序监督向全员、全程的同步监督转变。一是继续充分发挥案件管理办公室的作用,对案件的流程和实体进行监督,将案件管理的事务性、程序性和实体性管理工作整合入案件管理中心的工作职责。进一步加强监督模式创新,统筹开展个案评查、重点评查和专项评查,及时研判和综合治理司法办案的重点部位、薄弱环节和要害问题以及一些事务性管理工作。二是明确检察长、分管副检察长等院领导的办案职权,明确检察长应当审查的案件情形、可以审查的案件情形及责任承担等。放权给检察官后,院领导、部主任不能当“甩手掌柜”,具体办案都不再管,否则,案件质量就很难有保证。三是完善对由检察官决定的一般案件不捕、不诉决定的复议程序,明确规定这两类案件应当由分管副检察长或检察长办理。四是完善检察官助理管理机制,赋予检察官对检察官辅助人员工作的分配权、奖惩建议权、任职推荐权,从而保证团队工作的运转有序。 

  (四)加强绩效考核 

  坚持效果优先和兼顾公平的原则,不搞平均主义,不搞繁琐流程,充分发挥绩效奖金的正向激励作用,持续强化绩效考核结果运用。一是坚持全面、协调、整体、平稳的发展理念,科学设计检察业务考评指标。要针对不同案件类型和特点,科学设置考评指标和权重,合理运用加分制、扣分制、排名制等,突出检察业务的重点。通过不断地发现问题、改正问题,逐步完善考评指标和权重。二是在科学考评的基础上,进一步完善考评结果运用机制,建立检察官和检察辅助人员司法档案制度,实行“一人一档”,全面记录检察官和检察辅助人员履职情况,并作为其晋升的依据。对没有能力完成规定工作任务的员额检察官,要有相应的退出员额机制。三是要进一步落实最高人民检察院的要求,检察长要带头办理重大、复杂、疑难或有重大社会影响的案件,而且办案比例要达到中央政法委2017年3月印发的《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》规定的要求。同时,继续强化检察人员司法职业保障,真正让检察官成为司法办案和司法责任的主体,保障检察权依法健康运行。 

  *内蒙古自治区人民检察院副检察长。 

  ①本文系2018年最高人民检察院检察理论研究课题《检察官员额制度运行情况实证研究》(编号:GJ2018D12)的阶段性研究成果。 

  ⑤例如,包头市检察院39名员额检察官中,具有民事、行政、公益诉讼检察专业背景或工作经历的仅有11人,占比28.2%。 

  ⑥以通辽市检察院为例,在加班补贴、绩效考核奖金、未休假补贴、车补等项目上两者每月相差3000元左右,而这类人员占全市干警的19.1%。 

  ⑦问卷调查显示,对检察长办理重大案件的认可率为66%。 

  ⑧问卷调查显示,不捕不诉的办案权限为副检察长的占44%。 

  ⑨问卷调查显示,对检察官行使权力,有制约机制但还需完善的认可率为50%,建有完善的案件审核评查机制的认可率为46%;外部监督引入的认可率为56%;制定司法责任清单的认可率为85%;制定司法责任豁免清单的认可率为53%。 

  ⑩问卷调查显示,对制定司法责任清单的认可率为85%;制定司法责任豁免清单认可率为53%。 

  11问卷调查显示,对所在单位建立考评奖惩机制的认可度为86%,考评结果反映办案实际的认可度为67%,检察官助理工作业绩的考核依据由单位制定的认可度为68%,绩效考核基本能体现公平的认可度为67%,薪资与劳动基本成正比的认可度为63%。对于检察官考核指标是否合理这一问题,选择“基本合理”的占到72%,认为年终奖金有激励作用的占68%。 

  12调查问卷显示,认为检察辅助人员晋升渠道不畅通的占49%。 

  (摘自《人民检察》2019年第21期) 

[责任编辑:马志为]

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